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探索采購合同履約驗收管理的新路徑
2019-04-12

政府采購合同的履行是政府采購程序的重要組成部分。一個項目合同的完全履行和良好履行,是檢驗政府采購活動是否成功的重要因素。

  《政府采購法》第四十一條規定,采購人或者其委托的采購代理機構應當組織對供應商履約的驗收。大型或者復雜的政府采購項目,應當邀請國家認可的質量檢測機構參加驗收工作。驗收方成員應當在驗收書上簽字,并承擔相應的法律責任。財政部《關于進一步加強政府采購需求和履約驗收管理的指導意見》(財庫〔2016205號,以下簡稱《指導意見》)明確,嚴格規范開展履約驗收是加強政府采購結果管理的重要舉措,是保證采購質量、開展績效評價、形成閉環管理的重要環節,對實現采購與預算、資產及財務等管理工作協調聯動具有重要意義。《指導意見》對政府采購的驗收問題又作了專門規定,明確了采購人的驗收主體責任,同時規定,對于采購人和使用人分離的采購項目,應當邀請實際使用人參與驗收;采購人、采購代理機構可以邀請參加本項目的其他供應商或第三方專業機構及專家參與驗收;政府向社會公眾提供的公共服務項目,驗收時應當邀請服務對象參與并出具意見,驗收結果應當向社會公告。這些規定都具有較強的可操作性。但是我們應看到,當前,政府采購中“重招標、輕驗收”的問題并沒有實質性改變,采購監督依然存在缺位現象,供應商“偷梁換柱”、采購人和代理機構“驗收尋租”的現象時有發生。對此,筆者建議進一步完善我國政府采購驗收機制,對一般性采購項目,由采購人自行設置互相監督的內部驗收機制;對重要的采購項目,引入第三方機構實施驗收。

  驗收環節存在的問題

  縱觀目前驗收環節的問題,可從以下幾個方面進行分析。

  一是思想意識方面,“重招標、輕驗收”。招標程序設置的權利分配和監督機制較為全面、具體,采購人和相關管理部門也較為重視這些內容,但在驗收階段,往往只有采購人和供應商參與,且驗收時常走過場,程序簡化,不認真對照招標文件和合同要求,質量檢測手段或檢測方法也有待提升。

  二是驗收組織方面,職責不明確,分工不細致。采購人自行組織的驗收內部分工不明確,缺少監督機制,負責采購部門與使用部門的分離導致驗收環節缺少透明的監督程序,對供應商的履約行為也無法作出全面評價。通用設備采購項目,采購人自行驗收仍缺少專業人員;專業性較強的設備采購項目則更難以保證合同的全面履行,以次充好的違約行為往往被掩蓋。還有一些采購人侵害供應商的利益,當中意的供應商未中標后,對其他中標人或是消極驗收,或是故意找茬挑錯,驗收不及時,導致付款時間延遲,或者干脆不驗收,嚴重挫傷了供應商的積極性。

  三是監督管理方面,對違約失信供應商監督不力。驗收環節出現的問題往往被視為合同履行中的問題,從法律意義上講,由采購人承擔主體責任,供應商在合同履行中出現的問題由采購人和供應商按照民事合同法律關系解決糾紛,而這一過程中出現的問題往往被掩蓋,其他供應商很難進行監督,監管部門也較少關注驗收環節出現的糾紛。

 

  四是制度建設方面,缺乏明確、具體的驗收細則。《指導意見》規定了驗收組織、驗收方案、驗收方式等基本內容,各地據此制定了實施細則,但部分地區的實施細則可操作性不強,對驗收環節的監督檢查僅停留在采購人和供應商簽字認可的驗收報告上。

  五是驗收機構方面,缺少專門的第三方驗收機構。長期以來,我國政府采購較為重視采購程序的規范,采購代理機構也往往只關注采購業務的依法合規開展,對采購合同的履行等采購人未委托的部分較少關注,既缺少相關人才,自身也失去了一定的市場機會,造成整個政府采購環節鏈條的缺失。在這一方面,專業的、市場化的第三方驗收機構將有較大的“用武之地”。因此,以采購人為主體,第三方機構參與的驗收制度,或將成為未來的改革方向。

  基于以上問題,我們應研究我國政府采購的實際情況,依據《政府采購法》《政府采購法實施條例》以及財政部《指導意見》等有關規定,積極完善我國的政府采購驗收機制,堵塞政府采購漏洞,防范政府采購履約驗收中的問題。

  完善我國政府采購驗收機制的構想

  只有以制度阻斷驗收人與供應商的利益關系,才能保證驗收的客觀公正。結合實際情況,筆者提出以下完善驗收制度的建議。

  一是完善采購人驗收主體的制度。《政府采購法》明確規定了采購人的驗收主體責任,這與國外“第三方驗收”的制度有所不同。完善以采購人為主體的驗收制度,并結合采購人委托下的第三方驗收,不失為一種制度創新。明確采購人自行驗收與委托第三方驗收的不同路徑設計,如,采購人自行驗收的,應明確規定辦理采購程序的人員與實施驗收的人員不能為同一人,并要求采購人內部的審計、監察等部門參與驗收,出具驗收意見,協調處理驗收中出現的糾紛,維護采購人與供應商的權益。對沒有委托第三方驗收的,應細化采購人內部監督職責,分離采購與驗收的崗位,實行AB角負責制。

  二是按照政府采購項目的類型,分別制定貨物、工程、服務類項目的驗收辦法,根據不同項目的特點明確驗收方式和辦法。如制定通用類貨物的簡易驗收方法、復雜貨物的普通驗收方法。簡易類驗收方法可由采購人自行驗收,或者邀請參與評標的專家參與驗收。普通類驗收方法可邀請三個以上專家參與驗收,國家有專門檢驗機構的,可規定由專門的檢驗機構驗收。對社會影響大的項目,可邀請其他投標人或社會公眾參與驗收。采購人應當依法組織驗收工作。

  三是創設第三方驗收機制。財政部《指導意見》明確,采購人、采購代理機構可以邀請參加本項目的其他供應商或第三方專業機構及專家參與驗收。筆者建議,除國家規定的法定檢驗機構外,對專門從事第三方驗收的社會組織,可從人員技術、管理制度、參與方式、驗收責任等方面進行規范,并允許其參與項目驗收,按照市場機制收取一定的驗收費用,用于驗收專家的聘用等支出。此外,對采購代理機構參與的驗收,還應明確采購代理協議中是否委托采購代理機構驗收,采購代理機構是否應提供采購代理之外的增值服務。對復雜的采購項目,建議在投標文件中明確規定驗收費用的比例,若投標人投標報價包含驗收費用,有利于項目的驗收工作。

  四是規定驗收環節的爭議解決機制。驗收工作是一項復雜的工作,是政府采購合同履行的關鍵部分,也是容易產生糾紛的環節。采購人、供應商利益沖突集中體現在這一環節,矛盾也會在最后暴露出來。供應商追求利潤最大化,急于收到貨款,或者為低價競爭贏得采購合同,而到了履約環節,供應商在供貨數量、質量、配件、服務等方面易做出對自己有利的行為,采購人也有可能因為各種原因拖延驗收、苛刻驗收、放任驗收或串通驗收。這些都需要用制度來管控,減少矛盾,堵塞漏洞。當有爭議發生時,可選擇雙方協商解決、訴訟解決,或者報告給政府采購監督管理部門用行政手段予以解決。

  五是發揮政府采購監管部門的引導作用,促使采購人規范驗收程序。供應商在履約過程中有違法違規情形的,采購人應及時報告本級財政部門。對供應商的違法違規行為,財政部門應進行行政處罰,并將其列入不良行為記錄;對采購人的違法違規行為,財政部門也應予以相應的處罰,以維護供應商的利益。(作者單位:河南招標采購服務有限公司)

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